LA PARTICIPACIÓN EN LA GESTIÓN AMBIENTAL

Por: Juan Carlos Alvarez Quintero. Abogado. Especialista en Derecho Ambiental. Universidad del Norte.

1.   CONCEPTOS BÁSICOS

La participación es, sin lugar a dudas, un desarrollo del Estado contemporáneo, del Estado en la era de la posmodernidad y la globalización política, económica y cultural. Se asocia a los procesos a que se ve abocada la noción y dinámica del Estado de fin de siglo. Procesos de modernización, flexibilización e incluso desestatización del Estado marcan la pauta en el devenir histórico del nuevo milenio. 

Se puede afirmar que en los últimos tiempos impera el concepto de la democracia participativa frente al tradicional concepto de la democracia representativa.  La democracia como paradigma del gobierno y estado contemporáneos ha encontrado una mayor flexibilidad a través de la participación involucrando a la sociedad civil, al ciudadano y a la persona.  La teoría del mandato político o representación que tiene su sustento en el Contrato Social de Rousseau y que influyó notoriamente la era de la Modernidad y el Estado moderno a partir del Siglo XVIII, se ha visto remozada gracias a la llamada modernización del  Estado, que realmente corresponde a la llamada postmodernidad o al Estado contemporáneo.  Sin embargo, el hecho de que hoy por hoy se hable de democracia participativa, no quiere decir que se haya acabado con la democracia representativa y algunos de sus vicios propios de la política y escenarios clientelistas y burocráticos. Por el contrario, lo que se presenta es una especie de depuración de la representación política involucrando a la sociedad civil con el Estado. Así las cosas, podemos afirmar que todavía existe la democracia representativa exhibida en los tradicionales canales de representación, propios de los sistemas electorales.  Donde hay elecciones, hay representación.

En las dos últimas décadas en toda la América Latina y en Colombia se han presentado procesos de reforma del Estado, tales como la participación y la descentralización, procesos que van de la mano y que se han materializado a partir de la promulgación de la Constitución Política de 1991. Si bien ambos conceptos tienen una especial significancia en el campo de la política, es necesario decir que también influyen en lo social, económico e incluso, ambiental. En este orden de ideas, tanto la participación como la descentralización son un claro reflejo de la flexibilidad estatal para comprometer al ciudadano común y corriente en la toma de decisiones, en el ejercicio del poder político y hasta en la economía de mercado imperante.

De una manera simple, podemos decir que participar es cogobernar. En efecto, la participación ha resultado ser un traslado de responsabilidades que inicial y teóricamente correspondían al Estado, hacia el ciudadano común y corriente y/o la sociedad civil organizada.  La participación es entonces  una forma para integrar a la Sociedad Civil con el Estado, asignándole tareas y responsabilidades públicas a aquella. En síntesis, participar es actuar en las tres fundamentales instancias de gobierno: la decisión, la gestión y el control. Mientras en la democracia representativa, esencialmente, los ciudadanos participaban únicamente en la decisión mediante la elección de sus gobernantes o mandatarios, en la democracia actual, se participa en todas las instancias de lo público, de tal suerte que la sociedad y la persona hoy en día cogobiernan o cogestionan los asuntos públicos.

Por lo anterior es que se afirma que el Estado es flexible o tiende a desestatizarse. El traslado de responsabilidades a la sociedad y las personas permite una mayor injerencia en la toma de decisiones que atañen a todos, así como en la planificación y gestión públicas y en el ejercicio de controles al poder público, el cual, en la democracia participativa encuentra mayores límites frente al presunto abuso que se pueda hacer de él. Por eso la participación política y ciudadana corresponden a una racionalidad para el ejercicio del poder público y a una serie de límites para los cuales el derecho presta un servicio incalculable. El poder que en síntesis es un hecho, se ve frenado por el derecho que consagra también poderes políticos para las personas. Es la racionalidad propia del llamado Estado de Derecho.

A través de la democracia participativa se concede una especie de empoderamiento para la sociedad civil, otorgando una serie de garantías, libertades limitadas e incluso poderes, facultades y competencias que ponen en pie de igualdad a la sociedad frente al Estado. Naturalmente que para ello se requieren condiciones subjetivas como el conocimiento de esas libertades y poderes y una cultura y consciencia participativas, así como condiciones objetivas plasmadas en la expresa consagración de los derechos políticos de la persona y el ciudadano.

Por último es necesario decir, que gracias a la democracia participativa se logra un mayor acercamiento a la racionalidad propia del derecho público, esto es, el equilibrio entre el poder público del Estado y los derechos, garantías y libertades de las personas, lo que se refleja en la máxima “tanta libertad como sea posible, tanta autoridad como sea necesaria”.

2.  PARTICIPACIÓN Y DERECHOS HUMANOS    

Como se dijo, la participación requiere una serie de condiciones objetivas y subjetivas, dentro de las cuales se tiene especialmente el hecho de que la participación sea en sí misma un derecho humano fundamental, concretamente un derecho político. 

Los derechos son conquistas sociales producto de demandas sociales; la conquista de los derechos políticos es un hecho plasmado a cabalidad en la segunda mitad del Siglo XX donde incluso se reconocieron los derechos políticos de la mujer.  En Colombia, por ejemplo, los derechos políticos de la mujer se reconocen a partir de 1957, y sólo con la Constitución Política de 1991, se puede afirmar que hay un sentido más amplio en el contexto de los derechos políticos con el reconocimiento del derecho a participar.

El artículo 40 de la Carta señala que todos los ciudadanos tienen derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. De este texto se deduce la consagración de los derechos a elegir, a ser elegido y a ocupar cargos públicos o ser nombrado, lo que constituye el primer catálogo de Derechos Humanos Políticos. En virtud de ellos, los ciudadanos pueden tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares, y otras formas de participación democrática.  Gracias a este previo reconocimiento, las personas también pueden constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna, así como formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas.

Adicionalmente a los derechos consagrados en el artículo 40 de la Constitución, el constituyente consagró otros derechos fundamentales de carácter político que vienen a ser sustento de la participación.  Ellos son en primera instancia el Derecho de Petición (artículo 23) derivado del principio de publicidad y en virtud del cual todas las personas pueden formular peticiones respetuosas a las autoridades en interés general o particular, para formular consultas o pedir informaciones acerca de la actuación pública, como un mecanismo de control a esta. En segundo término tenemos el Derecho de Reunión y Manifestación (artículo 37), por el cual toda parte del pueblo puede reunirse y manifestarse pública y pacíficamente, lo que opera como un mecanismo de presión frente a la actuación y autoridades públicas.  Finalmente, el Derecho de Libre Asociación (artículo 38 y artículo 103), para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad y que posibilita la conformación de asociaciones de la sociedad civil como las asociaciones, fundaciones, sindicatos, organizaciones de base y organizaciones no gubernamentales, entre otras. Este derecho, permite que la participación opere como un mecanismo de gestión y control de los asuntos públicos, mediante la conformación de organizaciones de la sociedad civil.

Por último, es necesario señalar que junto al catálogo de derechos fundamentales de índole político, se requieren los presupuestos de la nacionalidad en algunos casos, y de la ciudadanía en otros tantos, especialmente en la participación política, asuntos consagrados en la Constitución en los artículos 96 a  99. Sin embargo, la participación social y/o comunitaria, en un sentido amplio no restrictivo, es un derecho fundamental del que gozan todas las personas sin distinción alguna.

3.    CLASES DE PARTICIPACIÓN

3.1.Participación política.

Esta forma de participación se manifiesta en el derecho que tienen todas las personas a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Realmente la participación política corresponde a la democracia representativa, tecnificándola, depurándola. Sin embargo, como su nombre lo indica, esta clase de participación es sencillamente, política. El mecanismo clásico de participación política en la democracia electorera o representativa son las elecciones, las cuales de la mano con los procesos de descentralización, se han ampliado al ámbito local y regional, con la elección popular de alcaldes y gobernadores, entre otros. También son mecanismos de participación política, consagrados en el artículo 40 de la Carta, la Consulta Popular, el Plebiscito, el Referendo, la Iniciativa Popular Legislativa, la Revocatoria del Mandato y el Cabildo Abierto. Sin embargo, estos instrumentos participativos, además de ser de poco uso y conocimiento del común, se ven frecuentemente encerrados en las instancias y canales de la representación política, disminuyendo su potencial en la esfera de la participación real de la sociedad civil.

3.2.Participación Ciudadana.

A diferencia de la anterior, la participación ciudadana opera más desde la perspectiva social y del ciudadano, como su nombre lo indica, que desde la óptica del poder público. Esta forma de participación consiste en la coadyuvancia para la toma de decisiones por parte de la sociedad civil organizada y en el ejercicio de controles al poder político.  Así entendida, la participación ciudadana es una muestra del cogobierno y de la cogestión en los asuntos públicos.

También se manifiesta con el traslado de responsabilidades estatales a los particulares, incluso entidades privadas con ánimo de lucro, como es el caso de la prestación de los servicios públicos a cargo de los particulares, quienes sin embargo estarían desempeñando una función pública. Este es un ejemplo del Estado contemporáneo, que ha dejado de ser un Estado de bienestar que prestaba directamente ciertos servicios inherentes a su función social.  Ahora los particulares pueden prestar los servicios, eso sí, sometidos a la vigilancia y control estatales.  A manera de ejemplo, en Colombia ha hecho carrera la prestación de servicios públicos domiciliarios, con fundamento en la Ley 142 de 1994. por parte de los particulares (Empresas prestadoras de servicios públicos, E.S.P.), mientras el Estado se reserva la función de control a través de una Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la facultad de fijación de las tarifas de los servicios mediante comisiones de regulación.

La participación ciudadana tanto a manera de gestión como de control se manifiesta con la integración de particulares y personas representativas de la sociedad y de las comunidades en juntas directivas, consejos, comités, veedurías, juntas de acción comunal y juntas administradoras locales, entre otros.

3.3.Participación Social.

Consiste fundamentalmente en la organización e integración de personas de la sociedad civil, conformando organizaciones no gubernamentales, asociaciones, fundaciones, sindicatos, corporaciones, comités y similares, entidades de derecho privado que requieren el reconocimiento de personería jurídica por parte de autoridades públicas designadas para tal fin.

La participación social corresponde al empoderamiento de la sociedad civil.  Ella se robustece mediante el trabajo integrado, solidario y mancomunado. Esta forma de participación, permite acceder al poder político en las tres instancias: la decisión, la gestión y el control.

A partir de la Constitución de 1991, es claro el aumento de entidades de la sociedad civil que cogobiernan o cogestionan asuntos públicos, fortaleciendo en la práctica la participación ciudadana, lo que es mas manifiesto en asuntos ambientales y sociales como se verá adelante.

3.4.Participación Comunitaria.

Es la ejecución y el desarrollo  de proyectos de interés y beneficio social y comunitario por parte de organizaciones de la sociedad civil y con el concurso activo de ciudadanos y personas. Permite el acceso de la sociedad civil a la planificación y gestión del desarrollo económico y social, mediante la formulación y participación en la elaboración de Planes de Acción y ejecución de proyectos de índole social, empresarial, laboral y ambiental entre otros, para un beneficio común y particular de una parte de la comunidad, principalmente manifiesto en los ámbitos regional y local.

4.   PARTICIPACIÓN AMBIENTAL

4.1.Fundamentos.

Es evidente la importancia del tema ambiental en los últimos tiempos, así como la incorporación de dicha variable en el ideario político y jurídico del Estado contemporáneo.  La Constitución de 1991, consagró por un lado una serie de principios, valores, y derechos colectivos relativos al ambiente, donde el derecho a gozar de un ambiente sano ocupa un lugar protagónico.  Por el otro consagró los principios básicos de la política y planificación ambientales otorgando responsabilidad al Estado en la materia y abocando a que la planificación del desarrollo económico y social sea también ambiental bajo un modelo intervencionista.   

La importancia al tema ambiental dado por la Constitución y generada por necesidad natural, llevó a la consagración del concepto del Desarrollo Sostenible (artículo 80), como nuevo paradigma o modelo de desarrollo. Si aunamos la parte ambiental de la Carta a los procesos de modernización del Estado necesariamente se llega a la conclusión de que la planificación y gestión ambiental deben ser participativas y descentralizadas. 

El fundamento de la participación ciudadana en asuntos ambientales lo enseña de manera expresa el Artículo 79 de la Constitución Política que reza “Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano.  La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo”.  En desarrollo del precepto constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley 99 de 1993, considerada como la Ley Básica del Ambiente en Colombia, fundamento de la gestión ambiental pública.  Por medio de ella, se consagraron los fundamentos de la política ambiental colombiana, se creó un marco institucional propicio para la gestión ambiental con la creación del Sistema Nacional Ambiental – SINA, se establecieron mecanismos o instrumentos de gestión ambiental tanto económicos como administrativos, se instituyeron mecanismos de participación ciudadana en asuntos ambientales y se creó un sistema de control y vigilancia en la materia.

Dentro de los principios generales ambientales consagrados en el artículo primero de la mencionada ley, donde campea el concepto del Desarrollo Sostenible, se estipularon entre otros, los principios que tienen que ver con la participación ambiental. En efecto, el numeral 12 dice que “El manejo ambiental del país, conforme a la Constitución Nacional, será descentralizado, democrático y participativo”.  Así mismo, el numeral 10 añadiendo a la participación el fundamental concepto de la concertación en la gestión ambiental, enseña que “La acción para la protección y recuperación ambientales del país, es una tarea conjunta y coordinada entre el Estado, la comunidad, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado.  El  Estado apoyará e incentivará la conformación de organismos no gubernamentales para la protección ambiental y podrá delegar en ellos algunas de sus funciones”. 

Estas claras disposiciones determinan los fundamentos de la participación ciudadana, social y comunitaria en asuntos ambientales a manera de decisión, gestión y control de los asuntos ambientales que por esencia son públicos; ello implica además  que si en algún campo la participación ciudadana es manifiesta, es en lo que tiene que ver con el deber de protección del ambiente y los recursos naturales, deber conjunto entre el Estado, y las personas como lo consagra un principio fundamental de la Carta en el artículo 8º, que dice “Es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación”.  Es decir, ello corresponde al modelo de administración y gestión ambiental conocido como Responsabilidad Medioambiental Compartida, donde la concertación y participación son esenciales.

4.2.Participación ciudadana en asuntos ambientales.

La Ley 99 de 1993 consagra diversas formas de participación en asuntos ambientales en las instancias de decisión, gestión y control. A renglón seguido, expondremos los ejemplos de esta forma de participación que expresamente reglamenta la ley en mención.

En el campo de la decisión, la ley ha previsto algunas formas de participación con la conformación de Consejos donde tienen asiento representantes de la sociedad y de las comunidades; un primer ejemplo de esto está en el Consejo Nacional Ambiental, un organismo que sirve de foro para la discusión de la política ambiental colombiana y que formula recomendaciones a las entidades del SINA; el Consejo Nacional Ambiental está integrado, aparte de los representantes del sector público a cuya cabeza está el Ministro del Medio Ambiente, por representantes de las comunidades indígenas, comunidades negras, gremios de la producción agrícola, industrial, minera, exportadores, universidades, y organizaciones ambientales no gubernamentales.  Si bien es cierto, que este Consejo Nacional Ambiental está integrado por miembros de la sociedad civil, también es cierto que la participación de representantes del sector público es mayoritaria (ministerios, entes territoriales, Planeación Nacional, etc.).

Otro ejemplo se expresa en la conformación de los órganos de dirección de las Corporaciones Autónomas Regionales y Corporaciones para el Desarrollo Sostenible, organismos encargados de la gestión ambiental y la administración de los recursos naturales en el área de su jurisdicción. En efecto, los Consejos Directivos de estas entidades tienen representación de la sociedad civil, específicamente del sector privado, comunidades indígenas y etnias y entidades ambientales sin ánimo de lucro. Al igual que el caso anterior, no sobra decir, su participación y capacidad de decisión es minoritaria.

La participación ciudadana también se manifiesta en el precepto del artículo 106 de la Ley 99 de 1993, que permite el reconocimiento de personería jurídica a entidades con objeto social ambiental sin ánimo de lucro, las cuales se registran como organizaciones ambientalistas no gubernamentales. Estas pueden desarrollar y ejecutar proyectos o ejercer funciones públicas en materia ambiental conforme a la Constitución y la Ley. Vale la pena señalar que en los últimos tiempos en nuestro país han surgido múltiples organizaciones de esta índole en todas las regiones, muchas de las cuales se han aglutinado en la Corporación ECOFONDO integrando una especie de red de ONGs ambientalistas.

4.3 Mecanismos de participación ambiental.

La Ley 99 de 1993 ha previsto diferentes mecanismos de participación en asuntos ambientales, en desarrollo del mandato constitucional.

En primera instancia se tiene el Derecho de Intervención en los procedimientos administrativos ambientales, por el cual cualquier persona sin demostrar interés jurídico alguno, podrá intervenir en las actuaciones administrativas iniciadas para la expedición, modificación o cancelación de permisos o licencias ambientales. El mecanismo ha resultado impreciso por la falta de reglamentación y consecuente delimitación del alcance de la intervención. Sin embargo, es un ejemplo de la participación que refleja el carácter público y de interés general que tiene lo ambiental, cuyas decisiones administrativas están amparadas en el Principio de Publicidad, como lo señala la Ley expresamente.

En segundo término se tienen las Audiencias Públicas sobre decisiones ambientales en trámite, en virtud de las cuales algunos agentes estatales y sociales pueden solicitar la práctica de una Audiencia Pública, para debatir públicamente la conveniencia o no de adelantar un proyecto determinado que pueda afectar al ambiente y a la comunidad. El mecanismo se encuentra reglamentado por medio del Decreto 330 de 2007, sin embargo, su alcance es restringido, ya que la norma plantea unas audiencias en esencia informativas y no como es deseable tratándose de participación ciudadana, como espacios de conciliación de conflictos, concertación de intereses y toma de decisiones en conjunto (autoridad, comunidad, dueño del proyecto).

Finalmente tenemos las Consultas a comunidades indígenas y negras, cuando se adelanten proyectos de explotación de recursos naturales dentro de sus territorios. El mecanismo ha sido reglamentado mediante el Decreto 1320 de 1997, en lo atinente a las comunidades indígenas, además de los convenios internacionales en la materia. Está inspirado además en el reconocimiento de la diversidad étnica de la nación colombiana y fundado éticamente en la conservación de dichas comunidades, ayudando a finiquitar un oprobio de siglos de discriminación, segregación racial, desplazamiento territorial y exterminio físico y cultural.

Es importante que los mecanismos de participación de las comunidades tradicionales locales, afroamericanas e indígenas, permitan mantener la diversidad étnica y cultural y reconozca los derechos territoriales, conocimientos, saberes y tradiciones de dichas comunidades. 

5.    LA PARTICIPACIÓN EN LA GESTIÓN AMBIENTAL

Es evidente que con la promulgación de la Constitución Política de 1991 y su desarrollo legal en materia ambiental, la Ley 99 de 1993, se ha comenzado la construcción de procesos de gestión ambiental participativa y concertada. La formulación de un “Plan de Acción concertado para el programa integrado de gestión ambiental urbana regional de la ecorregión estratégica de La Mocaná”, elaborado por la Universidad del Norte para tan importante ecorregión del Departamento del Atlántico, es un claro ejemplo de ello.

Como se vio en los conceptos precedentes, lo público es un escenario donde confluyen intereses de las diversas fuerzas sociales y no un lugar de monopolio absoluto del Estado. A esta realidad no escapa lo ambiental donde es mas manifiesta la confluencia de intereses dirigidos finalmente, a la consecución del bienestar y al mejoramiento de la calidad de vida de las personas y comunidades. El escenario ambiental resulta ser entonces mas propicio para la construcción de modelos de gestión participativa, descentralizada y concertada, por la naturaleza intrínseca de la problemática ambiental y por los beneficios sociales y ambientales que la planificación y gestión medioambiental plantean.

Para la elaboración del Plan de Acción de la ecorregión estratégica “La Mocaná”, no solo se hizo una formulación y planificación participativa acorde al mandato constitucional y legal y al deseo del Ministerio del Medio Ambiente plasmado en los términos de referencia, sino, además, se realizó un laboratorio experimental para la introducción del concepto de gestión ambiental urbana participativa mediante una elaboración y formulación de un Plan realmente participativo y concertado, que involucró a todos los actores del tramado regional, definiendo de esa manera las correspondientes áreas estratégicas, líneas de acción, programas y proyectos aprobados de manera conjunta y decidida.

En este orden de ideas se puede afirmar que el trabajo partió de la identificación de todos los actores y su convocatoria pública, en los ocho (8) municipios que integran la ecorregión, para establecer, en primera instancia, las necesidades reales hacia las cuales debía dirigirse el Plan, por el conocimiento de la problemática ambiental local y regional que tienen los diversos actores. Esta interacción constituyó un auténtico diálogo de saberes entre las alcaldías y autoridades locales, la academia, autoridades ambientales, ONGs sociales y ambientales, comunidades de base y ciudadanos del común, diálogo que se constituyó en insumo básico para la posterior elaboración del Plan participativo y concertado.

El ejercicio se convirtió en un laboratorio de gestión ambiental urbana regional participativa y concertada, que permitió identificar necesidades básicas y prioritarias, hasta el punto que la misma escogencia de los proyectos fue avalada por todos los actores a pesar de la presunta o posible disparidad de intereses o criterios.

De esta manera se observa que la participación, elemento sine qua non de la planificación y gestión ambientales, se dio o dará en las esferas ciudadana, social, comunitaria y política. Lo anterior de todas maneras, constituye un significativo avance para la ecorregión y en general para la región Caribe por tratarse de un experimento exitoso en materia de gestión ambiental urbana participativa y comunitaria.

La participación social, en primera instancia, se dio gracias a la convocatoria de las diversas organizaciones ambientales no gubernamentales y organizaciones de base que de manera decidida acogieron la convocatoria pública, por cierto efectuada en medios de comunicación masivos. La identificación de estos actores permitió además establecer que son muchas las organizaciones con fines ambientales de incidencia en la región y que incluso han venido trabajando por su cuenta y con sus propios medios de manera desarticulada con las autoridades ambientales.

El ejercicio permitió, en consecuencia, acercar a estas organizaciones con los demás actores, reivindicando su importancia y la de su gestión, e integrándolas en un proceso de planificación y gestión participativo.

Sin embargo, la participación comunitaria solo se materializará con la ejecución del Plan y todos y cada uno de los proyectos aprobados, en la medida que lleguen los recursos asignados. Veremos si las instancias representativas, esto es, las autoridades y gobierno nacional, regional y locales están a la altura del mandato que les ha sido otorgado.  La ejecución de los proyectos, en consecuencia, constituiría una culminación satisfactoria del proceso de gestión ambiental urbana regional participativa, en lo que atañe al Plan de Acción de la ecorregión escogida. Sin embargo debemos indicar, que a su vez sería el inicio de un verdadero modelo de gestión ambiental participativa y concertada para la región y el Departamento del Atlántico, como primera experiencia auténtica en la materia digna de replicar en la medida que se ejecuten al Plan y los proyectos.